危楼将倾，谁为老旧危房承担安全责任？ -凯时人生就是博首页

头图：2014年11月24日，据市民反映，上海浦东新区华夏二路1500弄的心圆西苑小区17号、18号并排的两幢房子，其中17号房屋发生倾斜，楼顶的房角和18号碰在一起，并发生了开裂。图为从远处拍摄的事发楼宇。

上海浦东新区心圆西苑小区17号楼、18号楼的居民们正在学习一堂必修课，内容是“如何住在一所缺乏安全感的房子里”。

不安全感的出现已有三周多，煎熬仍在持续。事件始于2014年11月22日，那天上午，住在17号楼1503室的秦丽君在阳台上晾晒衣被，无意中的一次探头张望令她吃惊——她所居住的17号楼楼顶不知什么时候倒向了旁边的18号楼，两栋楼楼顶之间原本有十几厘米宽的空隙不见了，两栋楼屋顶的墙皮和混凝土块有多处脱落。这一变故被媒体称为“楼亲亲”。

心圆西苑位于上海市浦东新区华夏二路1500弄，是上海兴建迪士尼时配套的回迁小区。17、18号楼有15层，共40多米高。出事前，两栋楼的侧面呈“八”字形相邻，相距较宽的部分约有3米，较窄的部分相距10多厘米。目前，17号楼墙根处还有多处裂开的裂缝，可以伸进手指，这样的裂缝在楼顶天台也能找到。

塌楼的恐惧中，住户们和物业公司与开发商方面反复交涉，得到的答复是房子暂时安全。11月24日，开发商方面拒绝签字以保证落实住户们提出的修缮要求。“那天晚上我们僵坐到了凌晨4点钟”，17号楼902室的业主唐国安说。次日晚10点半，川沙镇政府、浦东区建交委等机构共同就楼体检测情况召开沟通会，告知住户们，监测结果表明楼体问题源于沉降，但沉降指标均属于规定范围之内。

住户们开始上访。12月4日下午，17、18号楼的住户们派了信访代表前往浦东新区信访办，在和相关部门交涉后拿到了一份《修改通知单》和2011年楼房竣工时一系列检测报告以及之前官方对房屋沉降、倾斜率的检测报告与相关数据。但对于修缮方案所提出仅调整女儿墙的装饰线脚来恢复楼间距的方案，住户们并不满意。

小区的房价随之跳水，租户纷纷退租。此前每平方米2万元左右的均价陆续“穿底”——除63平方米40万元的房源外，还出现了74平方米50万元和66平方米48万元的超低价房源。

危机四伏

在上海这样的大城市，房屋质量问题带来的恐慌并非心圆西苑的住户们独有。

2014年4月，位于上海长宁区繁华地段的天山二村120号、121号和122号因为房屋墙面严重开裂受到舆论关注。这些建于上世纪60年代的多层住宅受损于2012年一次附近工地的地下爆破。在受损最严重的120号楼，财新记者看到，巨大的裂痕自屋顶将三楼的窗台从中间劈开，又沿着二楼的窗框一路向下穿过一楼的墙面。而在屋内，巨大的裂缝穿过楼板，二楼居民甚至可以伸手摸到三楼住户的地板。

同年4月，建成于1997年的普陀区石榴苑小区的居民找媒体曝光了房屋质量问题。由于上海地铁11号线的施工，属于动迁配套住宅的石榴苑四栋连排六层住宅楼222号、223号、224号和225号发生塌陷和开裂，自来水管线在外力作用下三次被破坏。在最严重的222号楼和224号楼，光线透过外墙的裂痕投入室内，雨水的渗透让墙角霉湿一片。

“楼亲亲”事发后，竣工于1996年的浦东新区金桥路三桥小区三幢住宅楼的倾斜问题再度被媒体扒出。自2002年动迁入住起，三桥小区的居民就已经发现房屋倾斜。其中1号住宅楼曾做过两次检测，2011年上海市房屋建筑设计院房屋质量检测站的检测报告显示，房屋以东西向倾斜为主，初次和末次倾斜率分别为14.8‰和14.87‰。2012年上海房屋质量检测站的检测报告显示，房屋向西倾斜率最大值为15.26‰。两次检测数据均超出《危险房屋鉴定标准》规定的限制10‰。其中，1号住宅楼的倾斜造成楼顶部分嵌入街面房的外墙。而住宅楼内，楼面明显整体东高西低，下水管道排水不畅，房屋阳台积水，屋内门窗无法关紧。

这样的问题楼房并非上海专利。北京海淀区玉海园小区即是个典型。该小区住宅楼属于拆迁安置房，第一批居民入住两年后的1999年，小区个别楼体出现了裂缝。在随后的15年里又继而出现房屋下沉、地面塌陷和管道崩塌。目前小区多栋楼开裂，缝隙可伸进拳头。2011年，海淀区住建委联合小区办等10多家单位协同房屋质量鉴定的专家做过鉴定，当时专家表示，“不排除房屋质量问题，但不影响正常使用”。这一说法始终未得到居民的认同。

在武汉，汉口黄孝河路的竹叶新村小区建成于1993年，其中六栋裙楼均是危房，裙楼与主楼“脱臼”，缝隙能钻进一个小孩。楼栋不仅开裂，墙上还时常往下掉水泥块。当地房管局和武汉市房屋安全鉴定站分别在2014年4月7日和4月15日发布了《武汉市房屋安全鉴定通知书》和《武汉市危险房屋通知书》，书面鉴定结果指出，竹叶新村62至67号房屋裙楼属于危险房屋，为保障住户安全，应立即停止使用，并采取有效措施防止出现房屋倒塌伤人的危险。但除少数居民为避险自行搬离外，大部分无处安置的居民仍住在危楼内。

最突出的案例莫过于今年上半年的浙江奉化塌楼事件。4月4日上午8时45分，浙江省宁波奉化市锦屏街道居敬小区第29幢居民住宅楼西侧1.5个单元的房屋倒塌。1人死亡，5人受伤。小区29幢居民楼于1994年竣工，曾在2013年底被认定为c级危房，且相关加固方案已经做出。但方案还未及推行危楼就已倒塌。根据《北京青年报》的报道，当时奉化城镇范围内的危房至少还有35处，其中“c级危房”还有23处，其余为“d级危房”。除了将居民从d级危房中转移安置之外，其余大量暂时没有倒塌危险的c级危房，都没有得到及时加固或修缮。

危楼何来

在上海，大量被曝出质量问题的动迁配套房被置于尴尬境地，在产权上与商品房无异，但获取的过程却又具有公共属性，大部分的物业管理模式类似于公房和售后公房，这都是出现问题最多的房屋类型。有专家认为，这类住房的质量问题，有的与建设工艺有关，也有的源于物业公司管理不善和周边无序开发。

财新记者得到的一份由上海市人民政府发展研究中心在2014年所做的《上海老旧公房管理与运营机制研究》显示，虽然上一轮房改向个人出售大量产权，但截至2010年底，上海各类公房总计仍有88万户，建筑面积3989万平方米，其中居住房屋85.63万户，建筑面积3551.77万平方米。

就公房和售后公房而言，上海交通大学土木工程系教授陈龙珠告诉财新记者，“上世纪80、90年代所建造的大批多层砖混住房，大多是预制钢筋混凝土空心楼板且未采用桩基础。抵抗地基基础差异沉降能力、抗震性能、房屋整体稳定性等都不足。再加上当时施工要求、抗震标准等相对较低等因素，都可能影响房屋的安全性。”

老旧公房出现房屋质量问题还包含其他多重原因，如当时施工水平的局限、居民不合规的装修、住宅楼附近的施工建设的影响以及自然环境影响等因素。“比如施工方面，为了节约成本，采用复合地基，没有采用桩基础，江浙沿海一带覆盖层厚，地质情况比较差，软土层较厚，容易导致房屋较大沉降，过大的不均匀沉降会导致房屋开裂、倾斜。”浙江大学建筑工程学院土木工程学系教授王柏生说。

质量隐患普遍，但维修服务却不足。上海自1994年开始实施公有住房出售政策以来，售后公房物业收费标准长期维持在1996年调整后的执行标准（《关于调整公有住宅售后管理费和房屋修缮人工费等收费标准的通知》），物业管理费标准与市场脱节。

直到2007年6月5日上海市政府转发了上海市房地资源局制订的《上海市加强住宅小区综合管理三年行动计划（2007-2009年）》，要求加强公房和售后公房管理。由此明确售后公房小区物业服务标准，逐步推行售后公房“菜单式”分等收费管理模式；解决“同一小区、同等服务、不同收费”的历史遗留问题。

不过，上海市物价部门2011年对全市103个售后公房小区的调查仍表明，物业企业每月维护支出成本在1.17元/平方米，收取的物业服务费用则仅有0.29元/平方米，“缺口”部分往往靠物业维修资金、达标考核奖金甚至户外广告、停车费、房屋租金等收入来补贴，长期收支倒挂。成本约束下，物业维护企业多降低服务质量，甚至有些物业公司在合约到期后“抛盘”，导致小区无人管理。

在多种矛盾的困扰下，上海又在2012年9月1日起开始执行新的售后公房物业服务收费标准。具体标准为多层住宅管理费由每户每月4.5-7.5元调整为5-9元，高层住宅管理费由每户每月5-10元调整为6-12元。保洁费由每户每月3-6元调整为6元。保安费由每户每月3-6元调整为9元。标准调整后与服务成本仍有差距，再加上2013年劳动力成本持续上升，据财新记者了解，公房和售后公房物业管理仍是入不敷出。

无人善后

正如“楼亲亲”的当事人所感受到的，对于居住在有安全隐患住房里的居民而言，最令他们不安的，还有质量问题出现后无人负责。

华东政法大学法学院副教授孙维飞告诉财新记者，“公房如果出现质量问题，承租人应该找出租人，也就是公房所属的政府机构或是国企单位。售后公房如果出现质量问题，那么业主作为买受人应该要求出卖人，即当年的房屋所属的政府机构或是国企单位承担责任。”

由于房屋年代久远，当年建造房屋的建筑商早已撤销，设备厂也已解体，责任人难以找到。此外，引发房屋质量与安全问题的原因错综复杂，这往往导致责任界定的过程变得复杂而漫长。“房屋瑕疵分为隐蔽与非隐蔽，如果是隐蔽瑕疵，五年甚至十年后才出现问题，那么对于瑕疵产生原因往往会引发争执。” 孙维飞说。

孙维飞进一步指出，即使责任能够明确界定，也难以根本解决问题，症结还在资金。房屋的加固整改所需资金数量庞大，许多不安全住房往往因为资金没有落实而迟迟得不到修缮加固。

原建设部2004年修订通过的《城市危险房屋管理规定》第二十三条规定，使用人擅自改变房屋结构、构件、设备或使用性质，应承担民事责任。然而，大多居民认为只要房屋质量出现问题，就应该找政府承担全部责任和资金。 “现在许多老旧公房都出现安全隐患，政府也没有那么多钱去做这件事。”

对于已售公房和部分产权的动迁房而言，目前推行的管理模式是小区居民共同成立业主委员会，管理住宅专项维修资金，用于保障住宅共用部位、共用设施设备的维修和正常使用。

据财政部、原建设部2007年颁布的《住宅专项维修资金管理办法》（下称《办法》）相关规定，出售公有住房时业主需要交存一定的住宅专项维修资金，售房单位也应从售房款中一次性提取住宅专项维修资金，该项资金在业主大会成立前由当地财政部门或建设（房地产）主管部门负责管理。《办法》还规定，当业主分户账面住宅专项维修资金余额不足首期交存额30%的，应当及时续交。

2009年曾有数据统计，上海有涉及到6万多户居民的小区维修资金低于或接近30％的红线，这些小区的物业维修面临无钱可动的局面。有专家分析，至今情况并无太大改观，原因除物业管理不善外，还包括因房龄长频繁动用维修资金导致历史欠账过多，维修资金的滥用与监管不利，甚至部分公房小区没有建立合法、执行力强的业主委员会，许多居民对维修资金的缴纳、集合账户中的资金数量、如何使用等情况并不知晓。

香港也曾先后发生多起因住宅大厦老化失修酿成的血案。 2010年的土瓜湾塌楼事故造成4人死亡、2人受伤，震惊香港。由于缺乏统一规划和强制性要求，香港旧楼问题长期没有得到妥善解决，大量的旧楼依然处于无修护状态。

直到2012年，香港特区政府经过多次公众咨询，开始实施了一套强制验楼和强制验窗计划，全面整治香港旧楼质量。根据香港《建筑物管理条例》，业主或法团如果不遵从强制验楼通知，可被检控，一经定罪，最高被罚款50万港元及监禁一年。

截至2013年10月底，香港房屋协会和市区重建局共接获179宗申请，其中149宗已获“原则上批准”，6宗因未能符合计划资格而被拒绝，其余申请正在处理中。除了财政支援，香港政府还向参与资助计划的业主提供技术支援，包括协助进行组织筹划及招标等。

在浙江奉化塌楼事件发生后，住建部也下发通知，决定在全国组织开展老楼危楼安全排查工作，排查范围为各级城市及县人民政府所在地的建筑年代较长、建设标准较低、失修失养严重的居民住宅以及所有保障性住房和棚户区改造安置住房。但继排查之后，检测标准、修缮方案、维修资金、日常物业管理等各方面问题尚未有完善的凯时人生就是博首页的解决方案。

12月8日晚，秦丽君在家反复翻着信访拿到的一叠文件和复杂的修缮切割图纸，这天距她发现“楼亲亲”事件已过去整整16天。一切似乎都已回归正常的轨迹，也不再有人聚在楼下察看楼顶相触的情形以及墙根的裂缝。但是17、18号楼的住户们仍然终日惴惴不安。“住在这里的人现在吃不好睡不好，万一出了什么事又该怎么办？”秦丽君说